拜登与共和党冒险交易，限制移民换对乌援助

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美国民主与共和两党之间进行的南部边境管控政策谈判已经艰难地进行了数周。然而在移民政策上的分歧使得两党难以在边境政策上达成妥协。12月17日共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）称今年就美国南部边境政策的变革达成协议。民主党谈判代表试图与共和党进行一场政治交易——用更严格的移民限制交换对乌克兰与以色列的额外资金援助。只是这项交易对于民主与共和两党的意义却有着完全不同的意义。对于美国总统乔·拜登来说，这无异于在高空钢丝上左右摇摆。如果这项历史性的政策改革落地，也将为赴美非常规移民的命运带来悬念。

“第42条”

在本轮谈判中，拜登政府和民主党参议员表示，他们愿意加强边境初步庇护审查。他们还表示愿意重新实施类似“第42条”的法规，立即遣返移民，并扩大拘留所容量，以容纳更多移民。共和党人还试图恢复“留在墨西哥”政策。然而，这是民主党一直反对的举措。据《纽约时报》分析，即使重新实施立即在边境遣返移民的法规，也不能保证可以阻止非常规移民越境。这是因为在过去的几年里，即使“第42条”还在实施时，越境人数仍然很高。

“第42条”（Title 42）是特朗普政府在新冠大流行爆发后实施的一项限制非常规移民的政策。这项政策允许美国政府立即遣返寻求庇护者。此外，特朗普政府时期的重点是限制南部边境的庇护通道。为此，特朗普政府实施了一项“留在墨西哥”计划，迫使寻求庇护的移民在整个移民法庭诉讼期间留在墨西哥。拜登政府于2021年取消了“留在墨西哥”计划，允许在那里被耽搁的移民进入美国并寻求庇护。“第42条”政策在2022年被取消。此后，拜登政府实施了一项新的庇护政策，类似于特朗普时代的做法。

根据美国国土安全部的说法，只有“因种族、宗教、国籍、属于某一社会团体的成员，或因政治观点而遭受迫害或有受迫害的现实恐惧”的非常规移民才有资格获得庇护。在初步的庇护审查中，即所谓的“可信的恐惧审查”中，寻求庇护者必须能够在法官面前证明对迫害或酷刑的恐惧。非常规移民经常会在被边境巡逻人员拦截后声称需求庇护。这些非常规移民可能会被拘留并接受初步的庇护审查。但更常见的是，由于在边境拘留人员的数量减少，他们会被释放，由移民法庭在未来几年内决定庇护申请结果。

据《纽约时报》报道，拜登政府承认许多移民的庇护申请是不合法的。2023年早些时候颁布的一项法规中，联邦政府称，2014年至2019年间，有83%为了防止在边境被快速驱逐而声称害怕的非常规移民通过了初步庇护审查，但最终只有15%在移民法庭上获得了庇护。根据这项法规，大量移民通过了“可信的恐惧”审查，但在漫长的裁决过程中最终未能获得救济或保护，司法系统会浪费大量的资源和时间成本。移民专家认为拜登政府引用的统计数据可能会误导公众，并且比看上去更为复杂。共和党人抓住了这一漏洞，认为这是实施更严格标准和更激进的政策来拘留或驱逐非常规移民的理由。

事实上，美国南部边境的官员已经拿到了初步庇护审查规则的更严格版本，但美国政府似乎没有足够的拘留能力，也没有足够的庇护官员来全面落实这些规则。移民政策研究所的政策分析师凯瑟琳·布什-约瑟夫（Kathleen Bush-Joseph）表示，提高初步庇护审查标准“可能导致更多的非常规移民被遣返，但（最终结果）会将取决于这一变化如何实施以及分配了什么资源。” 根据拜登政府新的、更为严格的庇护政策，大多数接受初步庇护审查的非常规移民“被认为需要保护，并被允许进入该国寻求救济”。

谈判马拉松

据Politico报道，12月17日参与美国南部边境管控政策谈判的参议员——俄克拉荷马州共和党参议员詹姆斯·兰克福德（James Lankford）、亚利桑那州独立参议员克尔斯滕·西内玛（Kyrsten Sinema）和康涅狄格州民主党参议员克里斯·墨菲（Chris Murphy）开了3小时会。会后，他们表示南部边境管控谈判取得了进展。按照西内玛的说法，一些关于边境政策的复杂表述已经敲定，但还无法发布协议初步框架或摘要。兰克福德则表示，等到一月份进行最终投票是“一个现实的时间表”，并表示参议员们正在“尽可能快地推进这项工作”。

谈判中，参议院谈判代表几乎每天都在开会，力求就众议院和参议院共和党人要求的边境安全措施达成协议。这项协议是美国总统拜登与共和党进行的一项政治交易，他希望以此交换共和党支持针对乌克兰和以色列的1060亿美元补充援助计划。参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）取消了至少一周的假期，以便继续进行谈判。乌克兰在与俄罗斯的对抗中急需更多美国援助增加了这项协议的紧迫性。在节假日期间寻求达成协议也增加了谈判人员的额外压力。

不过这种努力可能达到的结果似乎并不乐观。12月17日早上，参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）告诉共和党参议员，边境管控政策谈判仍有“重大问题”未能敲定。他警告说，如果悬而未决的问题没有完全解决，本周的投票可能会失败。麦康奈尔在给共和党参议员的备忘录中写道：“有很多非常技术性的起草工作需要时间来做好”。这项备忘录由兰克福德共同签署。兰克福德在同日晚上会谈结束后表示，他在备忘录中的评估没有改变。

与此同时，一群保守派参议员正在试图制止 “仓促的秘密谈判”。他们在12月17日的另一封信中呼吁1月8日召开一次共和党大会。这是众议院计划复会的时间。即使在边境管控政策在参议院达成协议，众议院也不预计会提前复会。这意味着共和党考虑等到2024年1月份众议院复会后，再进行推动通过这项法案。此外，共和党还在继续推动其他民主党反对的政策，包括过境禁令、假释权限的变更和自动关闭边境的条件。这也给谈判增加了另一层复杂性。

政治冒险

民主党与共和党进行的这项交易事实上对于拜登来说是一次政治冒险。这几乎等于拜登背叛了自己的主要选区。据《纽约时报》报道，在担任总统的第一天，拜登向国会提出了一项法案，旨在“为我们的移民系统恢复人性和美国价值观。” 将近3年后，他正在考虑对移民实施广泛限制，以寻求共和党支持对乌克兰和以色列提供援助。这是移民政治在美国急剧转变的迹象。民意调查表明，甚至民主党内对前总统唐纳德·特朗普边境措施的支持也正在增长。但对于拜登来说，这也是一次赌博，他冒着远离民主党最深层次原则的风险，激怒核心选民群体中的一些重要部分，如进步派和年轻选民。

对于拜登来说，南部边境是一个他的政治弱点——他未能控制空前数量的非常规移民北上。共和党主导的州向纽约、华盛顿特区这样更具包容性的地区运送了大量非常规移民，以抗议共和党口中“拜登的失败政策”。随着穿越南部边境的非常规移民越来越多，这一问题的政治重心急剧向右移动。

《纽约时报》和锡耶纳学院在摇摆州进行的一项民意调查发现，在移民问题上，选民更倾向于特朗普，支持率领先拜登12个百分点。一些民主党主导的州和城市因为非常规移民的负担感到压力。他们已经向拜登施压，要求拜登找到解决危机的新途径。不过，一些民主党人、民意调查专家和政治专家则认为，共和党拒绝在没有新政策限制非常规移民的情况下支持对乌克兰的进一步援助，可能会为拜登解决政治危机提供机会。

新闻来源：Politico、《纽约时报》、CNN，部分图片来自网络

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